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尊重市場規律 發揮政府作用 加快推進電子招標投標
《招標采購管理》 雜志

易招標CEO/張利江 2013-08-22

招標投標機制是市場經濟條件下資源配置的有 效手段,在國民經濟發展中發揮著日益重要的作用。 據不完全統計,我國每年的招投標金額占國民生產總 值(GDP)的 25 ~ 30%。以 2011 年為例,我國有 13 ~ 15 萬億元的交易通過招標投標機制配置資源。

從國內外電子招標投標的大量實踐來看,相對于 傳統的紙質招標而言,采用信息技術開展招標投標活 動具有高效、低碳、節約、透明等特點,有利于建立 市場信息一體化共享體系,充分發揮社會監督和主體 自律作用,轉變行政監督方式,規范招標投標秩序, 促進公開、公平、公正交易。

近年來,我國各級政府和相關企業不斷探索采用 信息技術開展招標投標活動,國家在立法上也為電子 招標投標發展創造了良好的制度環境。2012 年 2 月 1日起施行的《招標投標法實施條例》(以下簡稱條例) 第五條第二款規定:“國家鼓勵通過信息網絡進行電 子招標投標”,在行政法規層面明確了電子招標投標 的法律地位。今年 5 月 1 日起施行的《電子招標投標 辦法》(國家發改委等八部委第20號令,以下簡稱《辦 法》),就電子招標投標活動和電子招標投標系統建 設運營等做了具體規定,結束了電子招標投標活動無 章可循的局面。該《辦法》規定:電子招標投標系統 由電子招標投標交易平臺、公共服務平臺和行政監督 平臺(以下簡稱交易平臺、公共服務平臺、行政監 督平臺)三大平臺構成。2013 年 7 月 3 日,國家發 改委等六部委發布《關于做好 < 電子招標投標辦法 >貫徹實施工作的指導意見》,進一步就現階段如何推 進電子招標投標活動明確了政策方向。

條例和《辦法》頒布實施以來,各地政府招標投 標監督部門和各類交易中心不斷加快步伐,開展包括 交易平臺在內的電子招標投標系統建設,準備推進各 類項目使用該系統開展招標投標活動。為此,一些招 標人、招標代理機構等相關單位預期當地政府會指定 使用政府建設的交易平臺,擔心企業自建或租賃的交 易平臺得不到認可而無法使用;部分地方政府也釋放 信號:政府建設的電子招標投標系統功能足夠企業使 用,企業無需再就招標投標業務實施信息化。上述現 象在一定程度上影響了企業開展招標投標業務信息 化的主動性和積極性,也影響了市場活力的激發。

在此,筆者結合中共十八大報告中“必須更加尊 重市場規律,更好發揮政府作用”等相關論述,就電 子招標投標系統建設過程中,如何處理好市場和政府 之間的關系談些觀點。

一、市場經濟的基本規律

市場經濟是一種市場對資源配置起基礎性作用的經濟體制。市場是在一定的制度環境下,在價值規 律、供求規律和競爭規律的支配下實現其運作過程, 即市場經濟的運行受市場基本規律的支配,是價值規 律、供求規律和競爭規律起基礎性作用的具體體現。 政府對市場經濟的宏觀管理應當尊重市場的基本規 律,不能采用行政命令來管制市場。

尊重市場規律主要體現以下方面:

1、不應違反價值規律。價值規律是商品生產和 商品交換的基本經濟規律。商品按照價值相等的原則 相互交換。政府的補貼和限價只能是權宜之計,不應 作為一個長期的政策。從這個角度分析,政府不能長 期對勘察、設計、監理、招標代理等服務性收費采取 政府指導價進行保護,而應當讓市場主體按照雙方認 可的服務價值進行自由交換。

2、不應違反供求規律。供求規律是指商品的供 求關系與價格變動之間相互制約的必然性。價格的漲 落會調節供求,使之趨于平衡。供需雙方根據價格變 動自主決策生產、供應和消費,政府不能替企業決策, 不能采取行政命令的方式來管控企業,進行強賣強 買。從這個角度分析,政府不宜強制要求企業間的招 標投標活動必須進入政府建設的交易場所,并以紅頭 文件方式強制向招標人或中標人收取高額的場地使 用費或交易服務費。

3、不應違反競爭規律。競爭規律是指商品經濟 中各個不同的利益主體,為了獲得最佳的經濟效益, 互相爭取有利的投資場所和銷售條件的客觀必然性。 通過競爭,促使各種商品(包括服務)生產實現優勝 劣汰,不僅能夠促進資源的最佳配置,而且推動企業 創新發展和社會技術進步,又能實現市場主體的新陳 代謝。因此,政府應當為各種所有制企業提供公平競 爭的環境,不能因為非經濟因素出面保護(或限制)不同所有制形式(或不同組織形式)的企業之間開展 公平競爭。

二、社會主義市場經濟條件下政府的作用

如何在社會主義市場經濟條件下更好地發揮政 府的作用,首要的問題即是中共十八大報告所指:“正 確處理好政府與市場的關系,更大程度、更廣范圍地 發揮市場在資源配置中的基礎性作用”,這也是中國 改革面臨的核心問題。

中共十八大報告提出,必須“深入推進政企分開、 政資分開、政事分開、政社分開,建設職能科學、結 構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行 政審批制度改革,繼續簡政放權,推動政府職能向創 造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平 正義轉變”。

隨著改革開放和認識的不斷深入,無論是經濟學 家還是政府高層,甚至民間組織,都對政府與市場 的職能邊界形成了清晰的共識:政府應該將不該管、 管不好的事情交給市場,同時管好自己必須管的事; 在經濟生活領域應該堅持在市場主導的基礎上發揮 政府作用,而不是在政府主導的基礎上發揮市場作 用,即政府的主要任務是使市場在資源配置中起基礎 性作用。也就是說,凡是市場能管、百姓自己能管、 民間組織能管的事情,政府都不要去管;市場現在還 管不了的微觀經濟活動,政府也要創造條件讓市場去 管;即使政府不能不管的事情,也應當盡量運用市場 手段和經濟杠桿進行間接調控。早在 1999 年,著名 經濟學家、國務院發展研究中心高級研究員吳敬璉教 授在《制度重于技術》一文中就政府和市場的關系作 了精辟的闡述:“第一,政府的性質和結構決定了它 在直接的生產和商業活動中不具有民間企業所具有 的市場適應性和競爭力。因此,它應當盡量從市場活動中退出,更不應該直接經營企業和干預企業的人財 物、產供銷決策。第二,真正適合政府起作用的是 市場失靈的領域,政府應當在彌補市場失靈的領域, 如建立市場秩序、提供公共物品,組織重大技術的開 發等方面發揮自己的作用。第三,政府必須依據上述 原則明確自己的職能定位,在自己的職能范圍內揚長 避短,做好份內工作。”

在建設電子招標投標系統過程中,如何科學界定 政府與市場的職能邊界,處理好“更加尊重市場規律” 與“更好發揮政府作用”的關系,最大限度地調動市 場的活力和積極因素,是各有關部門和地方政府無法 回避的全新課題。

三、政府在推進電子招標投標中應該發揮的 作用

(一)電子招標投標系統的構成

根據《辦法》規定,電子招標投標系統的三大平 臺的使用主體和功能定位不同,既相對獨立,又有機結合、互聯互通。

 

電子招標投標系統三大平臺整體功能構成圖

交易平臺用于為招標人、招標代理機構、投標人、 評委等交易主體完成招標項目的交易過程,與公共服 務平臺和行政監督平臺對接,接受招標投標行政監督 部門的監督。

招標人或招標代理機構等企業使用的電子招標投標系統,在功能設計上除了要具備交易平臺中的網 上購標、投標、開標、澄清、評標、公示等功能外, 還須一并實現招標業務執行管理、信息資源管理及企 業內部的文件審批管理、費用管理、決策分析等運營 管理功能,才能滿足招標人或招標代理機構等市場主 體的需求。由于業務執行管理和運營管理功能涉及到 企業內部的管理,相關功能設計取決于每個企業內部 的具體需求,故《辦法》就此內容基本不做具體規定。

 

企業所用電子招標投標系統功能架構圖

公共服務平臺用于為交易主體、社會公眾和行政 監督部門提供招標投標信息交互和共享服務,收集、 整合和發布招標公告(資格預 審公告)、評標公示、中標結 果(資格預審結果)公告、市 場主體的資質、業績與信用記 錄等項目交易信息,以及法律 法規規章、數據整合分析等公 共信息,為市場主體提供服務, 為有關行政監督部門提供監督通道。

行政監督平臺用于行政監督部門對項目招標投 標活動進行在線實時監督,依法設置并在相關平臺 公布行政監督及其處理爭議的職責權限、監督環節、 程序、時限、信息交互和監督人員的聯系方式等功能。

(二)三大平臺的建設運營主體分析

電子招標投標系統的三大平臺應當根據使用主 體和功能定位來界定建設主體:行政監督平臺的使用 主體是行政監督部門,理應由政府將其納入電子政 務范疇進行建設和運營;公共服務平臺意在為市場主 體、社會公眾和政府提供公益服務,平臺投資回報 率較低,投資回報期較長,企業一般不愿建設、運 營該平臺;又要整合不同政府部門的各類信息資源, 企業一般也不能行使該職能,所以公共服務平臺應當 由政府或由政府主導建設、運營。對于上述兩大平臺 的建設運營主體,目前業內的意見較為統一。

對于交易平臺,實踐中有招標人、招標代理機構、 第三方運營機構和政府相關部門等多類主體在從事 建設運營活動。《辦法》第 6 條規定:依法設立的招 標投標交易場所、招標人、招標代理機構以及其他法 人組織可以按行業、專業類別建設、運營交易平臺, 鼓勵交易平臺之間平等競爭。對此,業內一直有許多 不同的理解:有的認為市場主體都可以建設運營各行 業、各專業的交易平臺;有的認為應當由政府統一建 設運營交易平臺;有的認為應當分類對待:政府投 資工程和政府采購項目可由政府建設運營交易平臺, 企業招標項目應由招標人或其委托的招標代理機構 自主建設或租賃交易平臺。

(三)現行電子招標投標系統的運營類型及 特點

縱觀我國目前已經在著手建設運營的交易平臺, 根據建設單位在電子招標投標系統中的定位、角色和 作用,可以歸納為以下四種類型:

1、招標人自建自用型:招標人出于提升內部管 理的需要,為實現降低交易成本、促進有效競爭、提 高采購效率等目標,開發、建設、運營包括交易平臺在內的供應鏈管理系統或電子商務系統。

該類交易平臺作為企業電子商務重要組成部分, 系統功能較為完善,與前端的計劃管理、后端的合同 管理、物流管理等企業的供應鏈管理系統銜接最為緊 密,可以根據要求開放權限供招標投標行政監管部門 之用,或與公共服務平臺對接接受社會監督。

該類系統對投標人的培訓輔導到位,投標人的交 易成本很低,目前已有部分特大型企業在應用。

2、招標代理機構自建自用型:招標代理機構為 解決日常大量程序性操作效率低下、紙質載體成本較 高、知識流動較為困難等問題,與軟件開發單位共同 開發、建設、運營交易平臺。

該類交易平臺系統功能最完善,包含了招標代理 機構內部的業務審批流程,與招標人內部的計劃管 理、合同管理等供應鏈管理系統既相對分離又有機鏈 接,招標投標行政監督部門可以通過登錄系統或與監 督平臺交換相關數據實現行政監督,也可與公共服務 平臺對接接受社會監督。 目前已有部分招標代理機構開展了電子招標投 標活動。

3、第三方運營機構建設運營型:由出身于招標 代理機構或電子招標投標軟件開發單位的人員組建 交易平臺運營機構,建設和運營類似阿里巴巴的在線 交易平臺,為招標人、投標人、招標代理機構、評標 專家提供部分或全部交易服務。

該類交易平臺的最大優勢在于商業模式,使市場 主體使用系統的成本大大下降,大幅降低交易平臺 開發、建設、運營的投資和風險,降低市場主體的 交易成本,對招標投標活動健康發展具有重要意義, 也便于行政監督部門對招標投標活動及交易平臺的 運營進行集中監管。

目前國內已有招標人、招標代理機構選擇應用此 類交易平臺。

4、政府部門建設運營型:在地方黨委、政府、 紀委監察部門或招標投標行政監督部門的主導或直 接推動下,由公共資源交易中心(或招投標交易中心) 建設運營交易平臺。

該類交易平臺的特點是交易平臺中內置行政監 督功能和公共服務功能,投標功能相對完善,但給企 業使用的功能十分有限。

該類型目前應用最多,各地方政府建設的交易平 臺均屬該類型。在政府部門的強勢推進下,進場交易 項目必須統一使用交易中心建設運營的交易平臺。

政府部門建設的電子招標投標系統架構圖

縱觀上述四類主體建設運營的電子招標投標系 統,網上交易功能差異不大,其他功能差異很大。

(四)政府部門建設運營交易平臺的利弊

筆者認為:對于交易平臺建設運營主體的定位, 從小處看,涉及到招標投標活動的交易主體能否自由 選擇活動載體 -- 交易平臺的問題,事關招標投標市 場的健康發展;從大處看,可以反映政府部門是否尊 重市場規律,進而也涉及到中共十八大報告中如何提高經濟發展活力和市場主體競爭力的問題,需要結合 現狀認真分析、審慎對待。

根據筆者掌握的情況,業內人士大多認為:以政 府為主建設運營交易平臺有利于電子招標投標的快 速推廣應用,但也存在一些突出問題。這些不足和缺 陷主要表現在以下方面:

1、大量重復建設,資源浪費驚人。由于政府預 算軟約束條件的存在,政府為主建設交易平臺呈現 “你方唱罷,我登場”的局面。按現行行政監督的職 責分工,各級招標投標行政監督部門各自為政,各地 方政府及其部門建設的交易平臺不能對接共享,導致 投標人資質、業績、評標專家等相關資源信息無法跨 部門、跨地區共享。由此造成大量的低水平重復建設, 導致大量的資源浪費。

在實踐中,招標人或招標代理機構、投標人、評 委去不同地方從事招標投標活動,須要耗費大量的精 力和成本去學習、適應眾多不同的交易平臺,阻礙了 招標投標市場的一體化建設。

2、招標投標交易成本不降反升。調查結果顯示, 現有交易中心運營的交易平臺建設或開發單位往往 利用壟斷地位向投標人、招標人或招標代理機構收 取各種使用費,如付費使用投標端軟件、投標文件 生成轉換器、造價軟件、強制公證收取高額費用等; 大部分地方的投標人必須親臨現場,紙質標書與電子 標書并存。現行有關電子招標投標系統使用的規定和 做法導致招標投標交易成本不降反升,沒有體現出信 息技術對促進交易成本下降的基本效用。

3、適合市場主體的使用功能有限。政府部門在 建設運營電子招標投標系統中,往往只從自身需求出 發考慮系統功能設置,普遍存在強化行政監督功能、 弱化市場主體使用功能的現象:有的交易平臺只開發了電子商務部分,相關信息無法與招標人、招標代理 機構實現共享;有的交易平臺只設置了交易中心自己 所需要的那部分功能,不去建設招標機構必須要使用 的業務執行和運營管理兩大功能,而這些功能恰恰是 確保電子招標投標信息落地的必備功能;有的交易平 臺開發了招標文件編制和審批功能,但給每家招標機 構只開放一個賬號,剝奪了招標機構對招標文件進行 內部審核的權利……等等。諸如此類的功能缺陷總體 上不利于招標代理機構開展深層次服務和向專業化 方向發展,不利于鼓勵發展服務業的產業政策導向, 也不符合中共十八大報告提出的“推動服務業特別是 現代服務業發展壯大”的要求。

4、軟件升級改造滯后,難以適應市場需要。如 前所述,政府的性質決定了它在直接的生產和商業活 動中,不具有民間企業所具有的市場適應性和競爭 力,也缺乏相應的激勵和約束機制去創新。電子招標 投標系統建設是一個全新的課題,需要探索未知并不 斷加以改進完善,而政府部門在信息技術方面并不占 據優勢,也沒有創新改進的動力和壓力。政府部門直 接從事交易平臺的建設,必然壓制民間創造力的發 揮。

從國內看,2000 年前后各級政府部門為推進電 子政務,以為上個政府網站、有個辦公軟件(OA 系 統)就可以了,于是紛紛大干快上。到目前為止電子 政務的水平基本停留于此,網站信息更新普遍滯后, 網速緩慢。一些較早由政府主導建設的交易平臺已暴 露出應用技術落后影響招標投標效率的問題了。從國 外看,日本政府在 20 世紀 90 年代與美國爭奪信息產 業霸權失敗的原因也在于政府主導建設導致創新改 造源動力的缺乏。黨的十八大報告指出:“著力構建 以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系”,強調構建以企業為主體而不是以政府為主 體開展技術創新,也是出于多年來由政府主導推動技 術創新的教訓總結。

5、適用項目范圍有限,難以滿足各行各業需求。 從各地的實際情況來看,由政府主導建設運營的交易 平臺一般僅能適用于房屋建筑和市政基礎設施領域 的通用性招標項目,難以適應水利、交通、冶金礦產、 石油化工、電力、機械機電等眾多行業不同專業的招 標投標交易需求。

6、固化錯誤做法,影響市場規范化建設。現有 由政府部門主導建設運營的交易平臺中,往往內置 一些地方規定或行業監督方面的功能,各地方政府、 各監督部門將各種違法設置的審批、備案環節或搖號 抽簽等違法流程固化在系統中,不利于招標投標市場 規范化建設,也給招標投標規章、規范性文件清理工 作制造了障礙。

綜上所述,靠政府用行政力量來推行政府主導建 設的交易平臺的應用,是以“抬牛腿”的方式替招 標投標活動當事人對選擇交易載體的事項做主,有 悖于尊重市場規律的內在要求。從各地的實踐來看, 也是弊大于利,屬于好心辦壞事。政府主導建設的交 易平臺目前普遍存在投入成本大、收費高、升級改造 慢、功能單一的現象;一些招標人、招標代理機構、 投標人對此怨聲載道;一些交易中心也是滿腹委屈, 抱怨干了件吃力不討好的事。

(五)政府在交易平臺建設運營中應當尊重 市場規律

開展電子招標投標,是招標人或招標代理機構 開展電子商務活動的一部分,屬于信息化管理范疇。 是否選擇信息技術開展招投標交易、招投標交易選用 何種類型的交易平臺應由招標人或招標代理機構自主決策。這個道理,就如同企業選擇財務管理軟件、 銷售管理軟件等信息服務一樣,政府不應插手。

對于放開約束、由市場主體建設運營交易平臺, 一些業內人士擔心會導致更大的重復建設和資源浪 費。這種擔心其實是不必要的。市場條件下某種程度 的重復投資,往往是一種競爭的必要。在開放競爭條 件下,市場主體受到硬預算的約束,成本投入會適可 而止,不同主體之間的重復投入會通過競爭機制的優 勝劣汰而得到解決;更何況電子招標投標系統建設運 營技術壁壘較高,不可能有很多企業愿意花巨資去從 事相關技術的研發和推廣。以往的實踐證明,政府壟 斷造成的重復投資和資源浪費往往比開放競爭造成 的資源浪費來得更為嚴重。

依筆者觀點,對適用于政府投資工程或政府采購 項目(即政府作為招標人)交易平臺,可以由政府主 導建設運營;如市場主體有意向、有能力建設或提供 的,政府可以通過服務采購的方式實現,盡量避免去 建設。《辦法》第 6 條規定了依法設立的招標投標交 易場所、招標人、招標代理機構以及其他法人組織這 四類主體分類別、專業建設運營交易平臺,意在以市 場競爭的方式實現交易平臺資源的優化配置。

筆者認為:作為市場主體,招標人或招標代理機 構有權選擇包括政府建設的交易平臺在內的各類交 易平臺開展電子招標投標活動,任何單位和個人不得 為招標人或招標代理機構指定交易平臺。作為政府, 應當恪守“法無授權不可為”的原則,依據法定明文 授權和程序有效實施行政管理,即各級發展改革部門 和招標投標行政監督部門不得建設、運營交易平臺, 縣級及鄉鎮地方政府的交易中心、未實現統一規范管 理的設區市以上政府部門下屬的各交易中心無權建設運營交易平臺。

根據《反壟斷法》和《反不正當競爭法》中關于 禁止濫用行政權力排除、限制競爭的規定,政府及其 所屬部門不得濫用行政權力限定他人購買其指定的 交易平臺提供的服務,各交易中心建設運營的交易平 臺不能形成行業或地區壟斷,不得濫用行政權力限制 外地交易平臺運營機構進入本地市場。

(六)統籌兼顧,加快推進電子招標投標系 統有序發展

在電子招標投標系統建設中,政府并非無所事 事、毫無用武之地。在市場經濟條件下,政府應當 把建設重點放在那些真正重要而其他機構(或個人) 又不愿意做、不能做的事上,不宜“抬牛腿”,而要“牽 牛鼻子”,要將主要精力放到為招標投標市場主體服 務和創造公平競爭的發展機制上,著力推動服務型政 府建設,從而使市場在資源配置中起基礎性作用:

1、科學統籌,合理規劃,完善電子招標投標系 統建設規劃。對全國電子招標投標系統建設運營進行 統籌規劃,引導構建電子招標投標產業生態鏈;制定 相關政策補貼招標人或招標代理機構使用交易平臺; 確定電子招標投標系統示范地區和試點企業;提供寬 帶通訊網絡服務,大幅提高上網速度,促進電子招標 投標快速順利推進;對公共采購領域設定時限推行電 子招標投標,推動國民經濟運行效率的提升。

2、加強執法,強化監督,為電子招投標系統建 設掃清障礙。下大決心、花大力氣清理各類違反上位 法的招標投標規章、規范性文件的相關規定,為加快 推進電子招標投標系統建設創造良好的制度環境;加 大執法檢查力度,加快推動現有電子招標投標系統按 照《辦法》的規定進行升級改造和功能分離;根據《反 壟斷法》的規定,及時受理、查處交易平臺的壟斷行 為;根據《反不正當競爭法》的規定查處電子招標投標系統的開發、建設、運營機構的不正當競爭行為。

3、完善政策,出臺規范,制定實施檢測認證辦法。 加快出臺電子招標投標系統檢測、認證辦法等配套規 章;抓緊對現有電子招標投標系統的建設、運營進行 檢測、認證;對通過初次檢測、認證的系統進行不定 期檢測,以防后續開發功能違背《辦法》和有關規定 的要求。

4、優化環境,促進競爭,確立優勝劣汰的競爭 機制。出臺完善鼓勵競爭的各項措施,優化市場競爭 環境,促進各類市場主體建設運營的交易平臺之間展 開公平競爭:1)鼓勵招標人、招標代理機構、第三 方法人組織出資建設運營交易平臺;2)對政府建設 運營的交易平臺應當限定項目適用范圍,僅適用于政 府投資工程和政府采購項目,防止其與其他市場主體建設的交易平臺進行不平等競爭,避免與民爭利。 3)要求多套交易平臺與政府建設的公共服務平臺對 接且聯調聯試成功、多套計價工具軟件與交易平臺對 接成功后才能上線運行,避免形成壟斷。

5、科學定位,合理分工,合力推進電子招標投 標系統建設。各設區市及以上地方政府應加快建設各 級公共服務平臺,遏制、消除由于條塊分割、信息“孤 島”造成的市場主體身份和行為真假難分、行政監督 管理行為缺乏社會制約等現象,實現招標投標市場信 息一體化體系;各行政監督部門應加快建設、應用招 投標監督平臺,以招標投標監督的電子化帶動招標投 標交易的電子化;各交易中心和行業協會應順應電子 商務的發展趨勢,創新服務方式,運用網絡手段為招 標投標活動當事人提供公共服務。

 

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